广东未来的“三旧”改造要往哪里走?
2019-10-25 21:03:29

如同植物的茁壮成长离不开阳光、空气和水份,一座城市的发展也需要多种要素的配合。土地是最基础的要素之一。广东作为改革开放的前沿阵地,几十年来的快速城市化用掉了不少土地。早年的桑基鱼塘、成片的芭蕉林大多不见了踪影,取而代之的是现代化的写字楼、住宅楼和齐全的公建配套设施。

土地资源是有限的,城市扩张亦非无休止的。随着可用建设用地的不断减少,原本粗放式的发展方式已经被打上“此路不通”的标记,大量低效用地也在给经济增长“拖后腿”。今后的城市发展从哪里攫取土地要素?如何解决用地瓶颈的问题?“三旧” 改造应运而生。

2009年,国土资源部与广东省开展部省合作,推进节约集约用地试点示范省工作的重要措施,拉开了全省“三旧”改造的序幕,如今已走过10年。

回顾广东旧改这10年,完成改造42.58万亩,面积约等于45.85个珠江新城。无数旧城镇、旧厂房、旧农村“脱胎换骨”,旧貌换新颜,为国家建立城镇低效用地再开发制度提供了“广东经验”。推进难度越来越大,速度相对缓慢不容忽视的问题同样不容忽视。

2019年,深入推进“三旧”改造三年行动方案(2019-2021年)出台,十载旧改站上新的起点。未来的“三旧”改造要往哪里走?能否迎来新的突破?


专题撰文 信息时报记者 奚慧颖

 

忆当年:

为破“无地可用”开启旧改 

改革开放前沿再领风气之先

有业内人士曾指出,改革开放以来,我国的各种资源按照市场经济规律重新组合,短缺的土地资源如何得到合理高效利用,如何与城市持续发展相协调,已经成为当前经济生活中的主题。随着经济持续快速发展和城市规模的不断扩大,土地资源利用问题也日益突出。

2009年,广东省已经连续23年经济总量排名全国第一。在经济高速发展的同时,也消耗了大量的土地资源,粗放的土地利用方式已难以为继,土地资源供求矛盾日益突出,严重制约可持续发展。如何大力推进节约集约用地,千方百计盘活存量土地,统筹保障发展和保护资源,成为了重大课题。

 一向敢为人先的广东,将在节约集约用地方面为全国探索出一条新路——“三旧”改造。

2009年,《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》横空出世,“三旧”改造正式开启。以土地开发程度较高、“三旧”分布相对集中的珠江三角洲地区为重点,

2010年,省领导在谈到“三旧”改造时曾表示,广东经过改革开放30年的快速发展,再加上过去的粗放式增长,土地效率利用不高,珠三角土地已经到了极限,面临“无地可用”的现状。但另一方面,又存在大量的旧城区、旧厂房、旧村庄。“三旧”改造正有利于破解土地资源的难题。

广东省房地产协会专家委员黎文江给记者算了一笔账:香港土地总面积约1107平方公里,己开发建设土地大约270平方公里,占总面积约24%。深圳土地总面积1997平方公里,已开发建设土地800多平方公里,占总面积己超过40%。广州土地总面积7434平方公里,己开发建设面积大约1700平方公里,占总面积约23%。广州为何没能取得更高的GDP?

黎文江说,造成上述结果的原因,是广州在己开发的1700平方公里之中,有500平方公里“三旧”土地,很多都是停产或废弃的旧厂,或者杂乱的城中村,给全市的产值拖了不少后腿。广州非常需要“三旧“改造的策略来盘活低效用地,提升单位产值,并且改变城市面貌。

 

看成绩:

10年投入改造资金1.48万亿元 

完成改造面积近46个珠江新城

2010年9月27日这天,广州首个整体改造城中村——猎德村正式启动回迁,近7000村民开始陆续回迁至复建区村民安置房。从2007年拍卖,到2009年回迁,不过短短3年时间。作为房企合作参与的广州城中村改造试点项目,合景泰富与富力地产、新鸿基合作开发的猎德村项目已经被写入了广州旧改成功案例。

实际上,旧村改造是否由开发商介入,并非一成不变。黎文江说,在前“三旧”改造时代,由于涉及面广、利益协调难等原因,也发生过一些纠纷,广州一度“叫停”开发商参与,旧村改造一度不允许开发商参与。

2009年,“政府引导,市场运作“的开发模式被写入《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》。政府统一组织,制定专门政策,充分调动政府、集体、土地原使用权人及相关权利人的积极性,吸引社会各方广泛参与,实现多方共赢,确保国有、集体资产的保值、增值。在按市场化运作的同时,同时,政府要正确引导,加强监管,确保改造规范推进。

随着猎德、琶洲、杨箕的陆续成功,也让旧改项目成了各大房企争相夺取的“香饽饽”。

2009年以来,广东省在全国率先开展“三旧”改造工作,在盘活存量土地资源、保障经济社会发展方面发挥了积极作用,为国家建立城镇低效用地再开发制度提供了“广东经验”。至2019年8月底,全省共实施改造73.59万亩,完成改造42.58万亩,面积相当于45.85个珠江新城;投入改造资金1.48万亿元,节约土地约18.88万亩。

作为省会、三旧土地众多的广州也取得了亮眼的成绩。自广州开展“三旧”改造工作以来,截至2019年8月,全市已批复旧村46个、22平方公里,已完工9个、在建21个、前期16个;旧厂323个、18平方公里,已完工105个、在建141个、前期77个。全市城市更新项目已累计完成固定资产投资约3038亿元。

 

找问题:

改造前期耗费数年时间 

是什么在减缓广东旧改的进度?

今年9月,被不少媒体称为 “九年磨一村”的广州冼村改造新方案终于出炉,珠江新城核心区东侧的城中村将彻底融入CBD。冼村是广州中心城区所剩不多的城中村之一,也是珠江新城最后一个城中村。虽然2010年已启动改造,但直到2018年第一批回迁户才拿到新房钥匙。

早在2009年底发文的《关于广州市推进“城中村”(旧村)整治改造的实施意见》中,曾提出“力争用10年时间基本完成本市在册的138条‘城中村’的整治改造任务”,其中的52条全面改造的城中村则力争用3至5年的时间基本完成改造任务,包括大家耳熟能详的杨箕、琶洲、猎德、冼村、石牌、沥滘等。但如今看来并没有尽数完成。

是什么拖慢了“三旧”改造的进度表?10年的时间里,“三旧”改造有力促进了广东省的高质量发展和生态文明建设,但也存在一些地方推进积极性不高、配套政策不完善、系统性的倒逼激励机制尚未形成等突出问题,导致推进难度大,速度相对放缓。

对此,黎文江指出,如今土拍挂牌价居高不下,开发利润越来越“薄”,不少开发商将目光投向了存量用地。但开发商与村集体之间,村民彼此之间利益复杂,光在前期筹备阶段就要“交锋”很多次。即使最后选定了合作企业和改造方案,也很难照顾到所有村民的要求。之前也存在旧改项目因为个别“钉子户”而长拖不决。他认为,政府可以从中更多地发挥协调作用。

有开发商认为,应当明确区政府为片区更新的第一责任主体,对纳入改造计划的项目进行分类分级的精细化管理,连片更新条件成熟的项目优先推进,“三地”(即边角地、夹心地、插花地)和征地矛盾突出的项目暂时纳入片区长期更新规划,成熟一个改造一个,避免把改造合作企业拖进无尽的“拉锯战”。

也有企业表示,希望获得更多的政策鼓励。如借鉴深圳经验,建立灵活的容积率测算机制,制定基础容积和可变容积的测算标准,对更新改造中的超规划教育、医疗、环境等公共资源供给进行容积奖励。如果能够适当放宽更新改造项目盈利空间,完善土地更新增值收益共享机制,更能够调动土地权属人和开发商的积极性。

 

求解决:

从“三旧”改造办到“天下第一局” 

推动成片连片改造

10年里,如何解决“三旧”改造中的痛点难点,广东做了不少有益尝试。

2014年12月,广州机构改革方案公布,将广州市“三旧”改造工作办公室的职责、市有关部门统筹城乡人居环境改善的职责整合划入广州市城市更新局。这也是全国第一个城市更新局,曾被媒体誉为“天下第一局”。

从“三旧”改造到城市更新,产生变化的不只是一个名头。发布于《城市规划学刊》的文章《从“三旧改造”到城市更新——广州市成立城市更新局之思考》就指出,相比“三旧办”这个临时机构,城市更新局是一个正式的政府职能部门,意味着城市更新成为城市发展新常态,有相当积极的现实意义。

发表于《中国土地》的文章《从“三旧”改造困境看城市更新——以广州市为例》则写道:随着城市发展转型与空间功能优化,以土地指标挖潜为指导的"三旧"改造模式已不能满足城市综合环境容量提升的需求,亟须在城市低效用地再开发的基础上全方位推进城市更新。

一座城市的更新改造的工作会涉及到方方面面的部门,不是一个部门能完成的。该文还指出,从“三旧”改造到城市更新,不仅需要内涵理解和理念提升,更要重视其制度创新和平台架构,且应当通过立法赋予其必要的行政权利。

实际上,城市更新局梳理总结了广州目前的三旧土地,划分片区,制定年度改造计划和具体旧村旧城旧厂的改造方案,并进行分工协调,让其他各个部门按照分工协作把工作做好。

2019年1月,根据《广州市机构改革方案》(穗字〔2019〕1号)相关安排,广州市城市更新局已被撤并,相关职责划入新组建的广州市规划和自然资源局。“天下第一局”已成历史,但留下的成绩依旧影响着如今的城市建设。

《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》《关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见》《广州市城市更新安置房管理办法》……从成本核算到企业选择再到安置房管理,针对“三旧”改造中的种种事务,4年多的时间里,广州市城市更新局出台了大量政策规范,为城市更新奠定了基础。

经由城市更新局发布的年度城市更新计划,也为每个旧改计划列出了时间表。由该局起草的《关于深入推进城市更新工作的实施细则(征求意见稿)》中,创造性地提出了“推进成片连片改造”的方法,成片连片改造项目还可进行土地置换。目前,该《实施细则》已经于今年4月印发实施。今年也将重点推进棠涌、石壁等片区成片连片更新改造。

2018年,《关于深入推进“三旧”改造工作的实施意见》出台,对多年旧改中遇到的阻力和问题“见招拆招”。对于拆迁矛盾纠纷是这一困扰“三旧”改造工作加快推进的“顽疾”,《实施意见》规范了对集体建设土地流转对象以及国有土地及其上盖物业承租人的补偿操作,即主要根据合同双方的约定进行补偿,对补偿标准存在争议的,采取民事诉讼途径解决。

 

探未来:

新政着力解决“规划调整难”“报批手续多”

未来投资5000亿元以上

2019年9月,《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》《广东省深入推进“三旧”改造三年行动方案(2019-2021年)》陆续出台,制定了总目标:至2021年,全省新增实施“三旧”改造面积23万亩以上,完成改造面积15万亩以上,投入改造资金5000亿元以上(社会投资约占85%,市县级财政投入约占15%)等,在节约集约用地方面继续走在全国前列。

《指导意见》聚焦当前各地反映的“三旧”改造入库门槛高、规划调整难、税费负担重、土地征拆难等重点难点堵点问题,坚持问题导向和系统思维,提出19条针对性的改革措施,可概括为“两创新三支持四强化”。“两创新”更是让人眼前一亮。

针对“规划调整难”的一大变化是“创新规划管理制度”。与现行规划制度充分衔接,允许编制“三旧”改造单元规划作为项目实施依据,推动解决修改控制性详细规划程序复杂、耗时长的问题。并且优化建设用地规模调节机制,适当放宽规划修改门槛,推动解决部分用地因不符合规划而无法实施改造的问题。

同时,简化用地报批手续,优化微改造项目涉及规划、用地、建设、消防、商事登记等行政审批手续办理流程,提高审批效率。还将通过推行区域评估制度,进一步缩减单个改造项目办理压覆重要矿产资源、节能、环境影响、地质灾害危险性、地震安全性等相关评估所需时间。

 

齐发力:

各地市纷纷出台城市更新新政 

审批时间最快压缩到3个月

在10年这个节点上,城市更新也面临着新的形势、新的任务和新的挑战。广东省不少地市的城市更新政策也需“更新”。 今年4月19日,《广州市深入推进城市更新工作实施细则》印发实施,包括旧村庄全面改造、加大国有土地上旧厂房改造收益支持、成片连片改造、城市更新微改造等八个方面,涵盖了城市更新工作的各领域各阶段。

广州市《细则》鼓励采用先收购房屋后回购的方式实施补偿,本村村民可按照人均建筑面积50平方米的标准、建安成本回购住房。规定时间内完成签约的最多给予25平方米回购住房奖励,即每人最多可回购75平方米住房。

今年6月11日,深圳市规划和自然资源局正式印发《关于深入推进城市更新工作促进城市高质量发展的若干措施》。

针对拟进行拆除重建的城中村,深圳市《若干措施》提出要进一步规范集体资产管理,严禁开发企业私下进驻城中村及私下倒卖,降低改造成本和社会风险。涉及以集体资产为主的城市更新项目,原农村集体经济组织继受单位应在区政府监督下,以公平公正、民主透明为原则,通过公开招标方式选择市场主体,杜绝少数“村官”与开发企业操纵集体决策,保证村民真实意愿得到体现。

9月12日,珠海市政府印发《珠海市城市更新项目地价计收办法》,将城市更新项目地价按照旧厂房、旧村、旧城镇、“三地”及补公五个类别,结合更新类型、更新方向等区分不同情形予以计收。

值得注意的是,“三旧用地”数量众多的广州市黄埔区,在城市更新之路上也迈出了坚实一步。9月10日,黄埔区、广州开发区发布“城市更新10条”。为确保“改得快”,将试行旧村改造项目实施方案“先签约、后批复”。建设审批环节“流程再造”,试行容缺并联审批,从现行审批流程60项压缩为3项,审批时间最快将从1年半压缩到3个月。